科尔尼2020年全球城市指数报告:新秩序,新未来

当下,世界各地重振旗鼓、各大城市正建立新冠疫情后的新秩序。本报告旨在分析此次疫情是如何打破原有的生产生活状态,又为城市领导者带来哪些新的挑战和发展要求。

摘要

2020年全球城市指数报告将简述城市在新冠疫情危机下所处的状态。报告仍由《全球城市综合排名》(GCI)和《全球城市潜力排名》(GCO) 两部分构成,揭示了在日益分裂和动荡的环境下,城市全球地位和未来前景的激烈竞争。

  • 创业型城市排名跃升

今年《全球城市综合排名》最显著的变化之一是北京与香港城市排名对调——北京取代香港跻身全球综合实力前五强城市。北京排名的上升是社会稳定性和人力资本投入大幅提高的共同作用(图1)。上海和旧金山的排名也有大幅提升,部分原因是两者在创业和创新维度上取得更高得分。今年我们在创新维度的评价中增加了独角兽企业数量这一指标。

不过,今年排名前四位的城市没有变化——仍然由纽约、伦敦、巴黎和东京领衔。这些城市长期优异的表现充分说明它们具备《全球城市综合排名》榜首的大量必备优势以及全球城市地位的自我提升能力。

科尔尼2020年全球城市指数报告:新秩序,新未来
  • 全球秩序重建信号初显

今年《全球城市潜力排名》变化更加明显(图2)。虽然伦敦仍居榜首,但其他大多数城市的排名都发生了较大变化,比如多伦多排名上升九位,跃居第2名。很多城市排名的上升都得益于在治理和经济发展方面的长期投入,特别是中国和中东城市,它们正在快速追赶欧洲和北美城市。

科尔尼2020年全球城市指数报告:新秩序,新未来
  • 后疫情时代新局面初探

新冠疫情是一个决定性的转折点,基于这一认识,我们概括了疫情对全球城市的影响和未来城市面临的剧烈变化。这次疫情加剧了一些原本已经给城市带来巨大压力的问题,包括财政压力、贫富差距,逆全球化和环境危机。应对这些挑战,城市领导者需要重新思考许多长期以来存在的假设和发展重点。我们的分析表明,要想战胜疫情风险,变得更加强大、更有韧性,城市需要重新审视下一步城市发展规划,必须先推动以下三个关键领域的进步:

— 城市价值创造。后疫情时代,城市要想维持全球地位和竞争优势,必须进一步加强公共价值创造,即以社会各部门、各阶层共同利益为中心的价值创造。只有这样,城市领导者才有机会应对城市快速发展所伴随的不稳定、不平等和低韧性。

— 城市互联互通。国际商品流通、思想交流、人员流动和资金融通对城市发展至关重要,但这些要素的流动现在受到疫情短期影响和国际秩序逆全球化长期趋势的双重威胁。面临日益严峻的国际形势,城市领导者需竭力恢复和扩大与全球其他城市的联系,维持关键要素的流动。

— 城市空间转型。最后,城市领导者必须解决疫情暴露出来的城市物理空间不足,包括如何在满足社交距离的前提下安全重启经济,如何缓解造成低收入社区健康问题的环境不平等现象。在空间转型过程中,城市应以重新思考城市规划为总体目标,打造更可持续、更有韧性、更包容的生存环境。

我们针对以上每个关键领域为城市领导者提出了实施的主要举措,帮助他们以更具包容性和长效性方式实现快速复苏。

新时代,新视角

今年是科尔尼自2008年以来的第十期全球城市指数发布报告,视角紧扣新冠疫情这一历史上最具破坏性的全球紧急事件之一。这次疫情对全球整体运行环境造成的破坏超乎想象,对全球最大的城市中心影响尤其严重,城市领导者不得不重新审视城市在当前和未来的全球地位。因此,2020年报告和以前有很大不同。不过,今年的报告仍由《全球城市综合排名》和《全球城市潜力排名》两部分构成,全面分析全球各大城市的地位和发展前景。我们使用的数据大多收集于疫情爆发之前,结果反应的是疫情前的城市竞争位次与发展前景,虽然与现在距离很近,但与当前实际情况还是有较大差距。但尽管报告中的城市排名尚未考虑疫情或疫情应对措施已显现的影响,却可以为城市领导者审视过去筹划未来提供参考。

疫情爆发已接近一年,我们在报告中分析了截至目前疫情对全球城市带来的主要影响,并总结了一系列的趋势和决策者必须应对的挑战。最后我们提出了城市领导者必须加强创新的三个重点领域以及确保城市持续创造和扩大其独特经济、社会和文化价值的必要举措。

  • 全球城市评价标准

《全球城市综合排名》围绕商业活动、人力资本、信息交流、文化体验和政治事务五个维度评估当前全球最具竞争力的城市。《全球城市潜力排名》则从居民幸福感、经济状况、创新和治理四个维度评估城市未来发展潜力,即哪些城市具备成为未来主要全球城市的条件与潜力。这四个维度是一个城市吸引优秀人力资源、促进经济增长、提升竞争力以及确保城市稳定与安全的关键决定因素。

2020年的排名将全球共151个城市纳入分析范围,而2019年纳入分析的城市数量为130个。其中,中东、中国和中亚等新兴地区和国家的城市重要性日益提升。

  • 增加反映全球变化的新指标

随着不断变化的世界,全球城市的特征也随之变化。因此,我们在2020年《全球城市综合排名》评价体系中增加了两项新的指标:

— 独角兽企业(估值超过10亿美元的私营初创公司)数量:不具备前沿创业和创新能力的城市将不再被认定为全球城市。为评估城市的创业与创新水平,我们在商业活动维度中增加了独角兽企业数量这一新指标,聚焦那些创业氛围和环境良好的城市。

— 医学院校数量:新冠疫情让我们认识到,居民幸福感和获得高端医疗知识和技术的机会能够决定一个城市的成败。基于这个原因,我们在人力资本维度增加了医学院(及其附属教学医院)数量指标,评价城市医疗体系全球化程度。

一、2020年《全球城市综合排名》和《全球城市潜力排名》评估结果:城市国际竞争力的稳定与分化

  1. 2020年《全球城市综合排名》评估结果

纽约连续四年蝉联榜首,紧随其后的依次是伦敦、巴黎和东京(图3)。这些城市排名的稳定性揭示了一个城市要领衔榜单所必须具备全面的优势,突出了建立这样一个综合优势平台的难度。同时也表明,具备这样能力的城市可以做到自我巩固其在全球的地位。虽然这一年来商业活动水平相对较低,但纽约在所有指标上的发展势头仍使其维持榜首地位。

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今年榜单前几位排名的主要变化是香港多年来的五强地位被北京取代,这可能是未来排名进一步变化的一个信号。北京排名的提升得益于经济的强劲发展和人力资本的大力投入,而香港的混乱局势无疑造成了其各维度表现的下滑,其中商业活动、信息交流和文化体验等维度下滑明显。

1.1 前5大席位中4席未变

纽约再次蝉联榜首,且得分与榜单中其他城市的差距略有扩大。纽约在人力资本维度上的得分最高,国际学校数量、留学生数量和医学院校数量等指标表现也非常出色。

伦敦仍然排在第2名,但得分自2017年以来持续下降。虽然预期的脱欧公投后的经济活动大幅减少情况尚未出现,但新的贸易规则也未能如期启动,具体影响至少要到年底才能明确。

巴黎再次占据第3名,得益于在信息交流(该维度巴黎得分最高)、文化体验和政治事务等维度的稳定表现。

东京维持榜单第4名,得分缓慢但持续提升,在商业活动维度上表现出逐年递增势头。但首相安倍晋三辞职后的发展趋势还有待观察。

北京排名上升至第5名,大多数指标得分有所提升。北京商业活动维度得分排名第2,包括全世界最多的财富500强企业总部驻地,以及在新增的指标——独角兽企业数量上取得了第2名的好成绩。另外,教育投入和文化中心地位的提升推动了北京人力资本维度得分的大幅进步。

1.2 创新创业竞争力成差异化优势

因为新增了独角兽企业数量这一指标,一些大力推动创业发展的城市排名比上一年有所提升。旧金山无疑是该项指标的最大受益者,综合排名上升九位,从第22名跃升至第13名,上海排名上升七位,现排第12名,慕尼黑从第32名上升到第24名,西雅图排名上升两位至第45名。

1.3 医疗发展短板拖累大好成绩

医学院校数量指标的增加导致部分城市综合排名下降。在人力资本维度上,伊斯坦布尔从第20名下滑到第38名,布宜诺斯艾利斯从第12名下滑至第31名,布拉格从第61名下滑至第82名——这些城市也恰在疫情阶段面临最为严重的公共危机与经济停滞。

1.4 单项指标各领风骚

在《全球城市综合排名》的29项指标中,有24项分别由24个不同城市领衔。但综合排名领先的城市在所有指标上的得分排名都比较靠前,而其他城市仅在个别指标上表现突出。其中综合排名前三甲在所有指标上都有优异表现,伦敦更是四个指标得分第一,纽约和巴黎分别有三个指标得分第一(图4)。

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  1. 《全球城市潜力排名》评估结果

《全球城市综合排名》是一个综合实力榜单,评估当前领先的全球城市,而《全球城市潜力排名》是一个潜力榜单,评估城市为建立未来竞争优势和全球地位创造恰当条件的潜力。《全球城市潜力排名》第1位仍为伦敦,但后面的排名都比较出乎意料。其中,多伦多上升九位至第2名,主要得益于创新水平的大幅提升和治理的持续改善。东京排名上升两位,现居第4名,居民幸福感持续多年拿到高分。阿布扎比排名上升十三位,跃居第7名,主要得益于推动经济效益和多元化发展的长期投资。和《全球城市综合排名》相比,《全球城市潜力排名》的结果变化更大,揭示了全球城市之间在谋求未来发展中的激烈竞争。

2.1 经济发展和创新成主要动力

《全球城市潜力排名》榜单中名次上升的城市大多在创新和经济发展上取得进步,长期投资初见成效。阿布扎比和迪拜在经济状况维度基础设施这一指标上的得分名列前茅,因为这两个国家放开了私营部门,大力发展公私合作模式。此外,两国人均GDP、外商直接投资流入和外商其他投资的增加也促进了其排名的上升。阿布扎比的排名上升至第7名,迪拜从第32名上升至第18名。其他排名上升的城市还包括:芝加哥,最显著的进步是私人投资和校办孵化器得分提高;马德里,人均专利数量和外商直接投资流入得分提高,排名上升十四位;深圳,人均专利数量和校办孵化器数量得分提高。

2.2 美国城市排名急剧下滑

虽然美国多个城市在《全球城市综合排名》榜单上表现亮眼,但《全球城市潜力排名》结果显示了美国城市发展潜力的不确定性。美国城市大部分在居民幸福感、经济状况和治理等维度得分下降。旧金山波士顿在上一年《全球城市潜力排名》榜单上领先,但今年排名都大幅下滑,旧金山从第3名降至第11名,波士顿从第7名降至第15名。纽约跌出前25名,华盛顿休斯顿未进前30,洛杉矶费城迈阿密甚至没进前50名。从美国退出《巴黎气候协定》和《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)等国际协定来看,这些转变并不令人意外。这表明未来美国城市在获取国际人才、商品和资本等方面将面临更多挑战。此外,今年春夏,美国多个城市爆发骚乱事件,突出了民众对城市治理诸多层面的不满,地方政府面临的压力也达到历史最高点。

2.3 结果呈现明显的区域化趋势

今年的报告结果出现了明显的区域化趋势:中国和中东城市正快速赶超北美和欧洲城市,而北美城市在商业活动维度的表现有超越欧洲的趋势(图5)。中国城市在居民幸福感、创新和治理等方面得分取得长足进步。中东地区的显著进步主要是因为海湾国家大力推动国家改革和经济多元化以及伊斯坦布尔持续强劲的表现。拉丁美洲城市排名持续大幅下滑,在每个维度上的得分都有所下降,创新方面得分下降最明显。虽然拉丁美洲各城市政府做出大量努力,但快速城市化所产生的经济效益似乎未得到妥善分配。其他地区排名相对稳定,包括亚太和非洲地区。

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2.4 单项指标黑马城市

今年《全球城市潜力排名》有13项指标的单项冠军由10个城市分别夺得,但今年每个维度都有新晋的冠军城市,展现了全球各地不同发展阶段的城市在努力提高自身地位时做出的努力和决心(图6)。

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二、新冠疫情对城市发展的新挑战与新要求

全球各个城市的新冠疫情已经持续6个月到近一年不等。2020年《全球城市综合排名》和《全球城市潜力排名》上榜城市目前处于不同的疫情应对和复苏阶段。随着疫情阴霾逐渐散去,城市发展前景已成为激烈辩论的主题。不同专家激辩“疫情是否正在扼杀大都市的吸引力”,很多人开始质疑城市是否能够继续保持作为主要经济和社会活动中心的地位。虽然这些反应比较极端,但我们可以看到全球各大城市受到的影响也的确如此。

  • 疫情下的“空城计”

不可否认,许多城市都比以前寂静了许多。据《纽约时报》分析,纽约市大约有5%的居民(大多是富人区的居民)在疫情突发的最初几个月逃离了这里。巴黎市区的手机数据显示其人口减少了近20%。随着数百万人放弃共享工作空间,开始在家里的客厅和餐厅办公,办公室的未来越来越不明朗。Gartner最近的一项调查报告显示,82%的公司领导打算在复工后允许某种形式的远程办公,近一半(47%)的公司将允许完全远程办公。城市房价也受到了相应影响:房地产买卖和租赁网站Zillow的数据显示,曼哈顿可租售房源与2019年相比减少4.2%,旧金山房价下降4.9%。

当然,新冠疫情对城市的影响远不止人们的行为和工作方式。一段时间内,国际游客数量几乎为零。国际航空运输协会(IATA)预测,今年的全球旅客总数将比2019年下降55%。这对以旅游业、文化与演出活动为经济命脉的城市影响是毁灭性的。东京和迪拜等希望通过重大国际活动(2020年夏季奥运会和2020年迪拜世博会)促进发展的愿望也未能如愿。

对所有城市来说,新冠疫情的全部影响要在未来几个月甚至几年才能全面显现,但关键问题已经出现。如果就业岗位不断从城市向线上或郊区转移,城市居民是否也会跟着转移?如果人们不再将充满活力的城市中心看作安全的大型文化活动或就业中心,城市将会变成什么样子?如果城市国际游客和日常人流大幅减少,未来的消费结构会发生怎样的变化?而这些留下的经济伤疤又将带来多么深远的影响 ?

虽然这些变化本身构成了重大挑战,但它们绝不是城市领导者面临的唯一变革力量,关于这点我们下面将进一步探讨。疫情的发生加速了这些结构性变化,为城市带来进一步的压力,城市必须加速发展,否则将失去在世界舞台上的重要地位。

三、全球城市面临的新挑战与新压力

从疫情和其他影响因素的叠加效应来看,我们认为城市领导者关注的主要问题有五个,每一个问题都增加了城市制定有效对策的紧迫性和复杂性。

— 地理位置优势不断弱化。优越地理位置和人口密集曾经是城市的代名词,但面对疫情,这些曾经的优势成为了真正的风险或潜在感知风险。随着虚拟互动和远程工作模式的可行性不断提高,无论居民还是企业,他们在城市生存的成本与效益平衡已经悄然改变。

— 财政压力接近极限。疫情带来的经济冲击给很多城市造成了巨大的预算压力,很大程度上可能会增加城市债务负担,限制城市和地方政府未来数年竞争力的提升。

— 全球分裂势头日盛。疫情爆发前,本土主义和经济民族主义已经出现抬头趋势,而疫情又为全球商业流通、资金和人员流动以及思想、数据和技术交流带来新的阻力。在供应链中断和供应紧缺,同时医疗设备与资源需求激增的情况下,一个城市的自给自足和战略独立能力展现出空前的优势。国际合作力度逐渐减弱,全球城市为其居民、社区和企业创造价值的一些核心手段也随之被摧毁。

— 城市分化持续加剧。受疫情影响,城市面临的很多长期挑战变得更加复杂。全球很多地区失业率创下70年来新高,进一步加剧了持续存在的社会和经济不平等问题。此外,随着自动化的不断发展,城市就业、教育和培训计划必然受到影响。

— 环保压力亟待缓解。对很多城市来说,日益严重的气候变化已成为最亟待解决的问题。面对污染、水资源短缺和极端气候事件频发等问题,城市需要找到新的方法,重新将自己打造为安全、有韧性、健康的生活和工作场所。

今天的选择将决定城市未来数十年的发展轨迹,因此必须争分夺秒,认真制定正确的行动方针。然而,城市也不是轻易被摧毁的。历史上,很多城市经历了一次又一次疾病、灾难和动乱的洗礼,但最终都挺了过来。虽然个别城市的急剧衰落表明任何城市中心都不应该认为自己可以免受这些威胁,但城市化历史进程的稳步推进证明了城市有其不可替代的价值。举一个不太恰当的例子,虽然黑死病造成欧洲约40%的人口死亡,但欧洲城市人口基本在200年内就恢复到了瘟疫前的水平。

  • 未来城市发展的新重点

在新的形势下,我们可以确定的是,仅靠昔日的辉煌是无法永保城市全球领先地位的。要想使城市更加强大、更有韧性,城市领导者需要作出与以前截然不同的战略和投资选择。虽然在应对地理、人口、产业优势等因素的变化上每个城市应因地制宜,但我们认为城市应重点推进以下三个领域的创新。

— 城市价值创造。从结构上改变城市为居民、企业和社区创造价值的方式。

— 城市互联互通。探索新的方式,确保在全球分裂形势下维持贸易和资金流通、文化交流和人员流动。

— 城市空间转型。重构城市规划,利用物理空间和技术使环境更可持续、更有韧性和包容性。

四、促进城市价值创造

城市对推动人类进步和加速经济发展发挥主要作用。城市竞争力的核心在于人才、组织和资源的汇集,即所说的集聚经济。城市人力资本和金融资本集中、基础设施完善、深度专业化可行性高,所有这些都有利于促进生产力的提升。这种靠近资源的优势也为创新提供了动力,促进了思想的交流,为居民创造了大量参与、互动和经商的机会。从这个意义上讲,如果这些好处超过了城市的生活成本,如高昂的租金、拥堵和其他不便问题,那么就可以说城市创造了其他地方无法取代的价值。然而现在城市的价值创造能力受到威胁,对全球性城市来说尤其如此。

全球城市的独特价值来源于三个基本属性。第一,深度融入全球网络。关于这一点的重要性我们将在下一部分详细阐述。第二,多元化的世界缩影。第三,在全球范围内的的影响力,市民和企业的影响可以延伸到自己所在城市之外。这些属性对全球性城市来说是一把双刃剑。一方面,由于依赖国际流动和互联互通,它们更容易受当前国际形势影响。而另一方面,当国际贸易逐步恢复,它们能以更快的速度复苏。就像欧洲终于走出黑死病阴霾,经济开始复苏的时候,那些土地规划更合理、贸易潜力更大的城市生产力超越了瘟疫大流行之前的水平。如今,随着去全球化愈演愈烈,国际互联互通和资源流通将变得弥足珍贵,将对城市价值创造发挥更大作用。

4.1 对城市领导者的要求和相应举措

要确保发展符合需求,保持城市竞争力,不仅要革新城市独特的价值主张,还要扩大价值主张或城市特色,吸引更多居民和企业入驻。这要求城市更加专注公共价值创造——即以公共利益为中心的价值创造。只有这样,城市领导者才有机会扭转过去几十年来破坏社会稳定性、平等性和价值创造可能性的不利趋势,包括:以牺牲长期愿景和投资为代价制定短视、被动的决策,利益集团渗透政策制定程序,公共行政部门被个人利益左右,以及单纯从财务角度思考价值创造。由于当前疫情危机,人们对变革有了更加开放的态度,因此现在正是改变原来以解决眼前问题为主的短期视角,转向以创造持续公共价值为主的长期视角的好机会。例如,对城市物理环境的投资不仅可以消除疫情暴露的一些不平等现象,造福当下居民和企业,同时也有助于增加未来就业机会和其他发展机会。

具体行动包括:

— 重塑城市价值主张。城市领导者应着眼未来,不应局限于回归疫情之前的老样子。首先,政府官员、居民和当地企业应认清形势,坦然面对现状,确定短期问题和长期战略挑战,认识对城市发展影响最大的趋势。基于这一认识,城市领导者必须推动协同创新,重新设计城市价值主张,使其能够应对未来不确定性,反映所有人的利益和愿望。建立共同的愿景,确定任务的规模和范围,进而明确挑战的优先级,并制定行动计划。如果这些工作能做到真诚、实际、透明,那么人才、投资和发展自然会随之而来。

— 投资推进未来复苏。虽然让居民、企业和社区重新振作起来需要直接的公共支持,但仅2020年一年的大规模临时救济是不具备可持续性的,不足以支持未来数月乃至数年的全面复苏。此外,由于过往紧急经济救济常被指责为少数人服务,而牺牲了大多数人的利益,因此,现在所有救济计划都要经过严格审查。虽然有附加条件的复苏援助越来越普遍,但这些往往是惩罚性救助,而且是以过去为导向的。现在,复苏计划及项目不应总是向后看,而应着眼未来,救助条件要符合城市长期战略发展目标,利于整个社会发展。考虑到救助计划和资源的有限性,城市领导者需要确定哪些企业、行业或小型群体面临最严重的危机,以及它们如何适应城市的未来价值主张。援助计划应结合符合这一方向的商业实践和模式,同时为不符合这一方向的企业和行业提供过渡支持。

— 建立公共价值创造市场。虽然我们了解市场在价值创造中发挥的核心作用,但往往忽略政府在建立应对公共挑战,同时为公共部门和私营部门创造价值的市场中发挥怎样作用。面临资源和预算双重压力的情况下,城市领导者必须把握机会,敢于担当,积极履行自己的主要职责。这需要社会各界的协作,积极探索创新思路,解决城市最迫切的需求和重大长期挑战。根据城市未来价值主张确定这些需求和挑战的优先次序,然后可以与私营部门合作,规划市场建设,解决这些需求和挑战。

— 促进公民资本发展。重建民众之间以及民众与机构之间的信任也是一项重要工作,对建立公民资本起到关键性作用。公民资本(civic capital)泛指促进人际合作的价值观和信仰。实践证明,公民资本能够刺激经济发展。最近一项研究发现,受疫情波及的民众对政府部门和领导层丧失信心,其中18-25岁群体信心丧失最为明显。这一点突出了建立公民资本的紧迫性。公民资本建设有很多有据可循的方法,包括积极建立公开讨论机制,确保决策过程的透明性和普惠性。此外,技术也有助于公民资本的建立。例如,数字分类账技术等工具可以树立对电子交易的信任,在线信用系统能够增加共享社交平台和社区的可信度。将公民资本纳入城市价值创造战略有利于发挥信任和合作的力量,从而加快城市进展。

确保城市互通互联

全球互通互联是全球城市发展的命脉,为城市提供源源不断的新鲜“血液”。然而,自2008年以来,全球化步入慢车道,世界进入“慢速全球化”时代,国际贸易自二战以来首次倒退。新冠疫情的爆发进一步加速了这一趋势,减少了人员的跨境流动。如果多边合作继续恶化,对城市经济发展和危机应对能力发挥核心作用的互通互联将受到更大威胁。更重要的是,在这次的疫情中,我们已经明确看到,当大规模危机来袭时,城市往往最先受到波及,面临资源紧张和国家支援不明确等挑战。在这个时候,城市领导者必须自主采取积极的本地对策。所以,保护全球城市互通互联对城市在逆全球化大背景下应对最大挑战和创造公共价值至关重要。

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4.2 对城市领导者的要求和相应举措

首先要确保利于城市发展的现有国际网络和流通体系的连续性,包括商品流通、思想交流和人员流动。在某些情况下,这些网络和体系给我们的直观感受已经有所不同,至少在短期内,它们变得适应当前社交距离新形势。其次,城市必须具备包容性和吸引力,为不同背景的居民提供理想的居住场所和工作场所。这意味着城市既要保留其独特的地方特色,还要认真思考城市空间布局设计,关于这一点我们将在下一节中做进一步探讨。最后,新冠疫情、气候变化和大规模人口迁移是所有城市面临的新挑战,但对不同城市的影响方式和影响时间有所差异。这表明,如果城市和地方领导者想要充分表达当地居民的意愿,想要在关键决策中拥有发言权,在危机来袭时获得更广泛的支持,就要深刻认识到保持全球对话和影响力的重要性。

为确保全球互联互通,城市领导者应关注以下几点:

深化全球网络参与。

加深与全球城市网络的融合也许是城市保持与全球必要联系最实用的办法了。虽然这些网络的目标各异,但宗旨都是为了促进城市领导者在重要议题上的协作,推动当地变革。其中有两个主要的网络类型对于全球城市领导者来说最有价值。一是数据和最佳实践共享网络,这类网络以汇集知识和经验为中心,或就特定主题开展对话,或交流与常见挑战相关的见解和做法。实践证明,在解决困难时,这一方法是非常灵活的。例如,C40 城市气候领袖群(简称 C40)原本致力于应对气候变化,但今年年初,C40改变了策略,成立了新冠疫情复苏工作小组。数据共享变得更加强大。欧洲病毒资源库(The European Virus Archive )让科学家们迅速识别出新型冠状病毒是SARS冠状病毒家族中的一员,并研究出了一种在患者样本中检测病毒的方法。随着城市智能化和数字化水平的提高,此类网络将能够找到更多可应用于相应领域的全球解决方案。另一个最有价值的主要网络类型是全球宣传网络。它们有助于扩大城市层面重大问题的影响力,这些问题只能通过更大范围的投入方能解决,例如城市领导者缺乏作出必要决定的政治权力这样的问题。倡导地区可持续发展国际理事会(简称ICLEI)就是这样的一个城市网络。ICLEI和其他类似的网络可以接触到诸如联合国等一些国际机构和组织的决策者,为城市争取相应的发言权。而这些全球层面的发言权是城市原本不具备的,这使得城市领导者有机会获得全球资源,帮助其应对从疫情到极端天气等全球范围内的各种挑战。

建立国际经济伙伴关系。城市之间的经济伙伴关系可以取长补短、互惠互利,拓展了传统的经济价值创造方式。不同于以政治或文化为纽带的传统友好城市关系,以经济利益为基础的新型城市伙伴关系可以让城市即使在全国流动性不畅的情况下也能开展新的专业化发展,触发更多的市场机遇,吸引外资,支持产业合作,提高在世界舞台上的影响力。例如,亚特兰大和阿姆斯特丹建立了所谓的“贸易和物流走廊”,在欧洲和美国部分地区共享数据并赋予对方货运优先权,通过大型协调中心改善供应链运营及效率,从而获得更多经济利益。诸如此类的合作不仅打开了伙伴城市吸引外资的大门,支持了本地重要产业发展和居民就业增加,还提高了城市在全球市场和产业价值链中的地位。然而,城市在甄选合作伙伴时,必须认真全面考虑整体经济战略,严格分析潜在伙伴城市是否与其战略匹配,确保双方互惠互利。双方之间的任何协议和经济补贴都必须符合国家法规。伙伴关系建立后需要持续监测,以确保某些经济目标得到满足。

五、指导城市空间转型

重大事件和危机总是会在我们的物理环境中留下印记,没有一个城市能够例外。比如19世纪早期,为了缓解传染病流行等城市化问题,纽约中央公园诞生,成为了“城市的绿肺”;又比如为防霍乱,伦敦改造了排水和水净化系统。更近一点的,由于非典疫情的爆发,新加坡和首尔投资建设了密切接触者数字化追踪系统,这些系统被再次用于抗击新冠疫情的传播。我们一次又一次对城市进行重新设计规划,以应对新的威胁和挑战。

在中国的上海、杭州、深圳、北京,以及新加坡等城市,我们看到政府如何通过大范围部署数字化技术,打破数字壁垒,实现对疫情扩散的研判和高精度的人口追踪,当然随着疫情之后如何平衡隐私与效率也成为了城市决策者与公民社会需要面对的全新挑战。

正如我们所看到的,新冠疫情改变了人们的很多行为方式,使一些早有苗头的趋势提前到来。现在人们会花更多时间上网,远程工作将成为未来长期趋势。居家办公等新型工作模式让一些人开始担心城市规划者一直以来努力解决的郊区蔓延问题会进一步加剧。然而,搬到郊区居住的想法正在改变。哈里斯民意调查机构(Harris Poll)五月份的调查显示,只有60%的美国人希望继续住在城里,而到了七月,这一比例回升到了74%。新冠疫情也暴露出了城市中一些长期存在的不平等问题,突出了解决这一问题的必要性。绝大多数从事“必要服务”的人为少数族裔和低收入人群,他们接触病毒的风险更大。与较富裕的居民相比,他们的居住环境更加狭小,缺少清洁用水,居住环境空气质量,患上有关慢性疾病的可能性更大。

  • 对城市领导者的要求和相应举措

在危机期间,城市结构已趋于崩溃,短期内不太可能恢复原状,正因为如此,城市领导者现在就有了更加令人信服的理由和独特的机会去改造城市环境,争取使城市环境更可持续、更有韧性、更平等。应对关键领域进行战略投资,调动政治意愿,从而把城市规划与经济和社会需求以及气候变化等长期趋势紧密结合起来,以前所未有的速度加快城市改造。然而机会转瞬即逝,城市领导者必须立即行动起来,城市改造刻不容缓!

关键举措包括:

— 均衡发展城市人口密度。空间距离的扩大给城市布局带来了新的要求,城市需要更灵活地利用空间,满足所有需求。对于许多城市来说,可以通过修订土地利用和分区法规来完成。现有法规下,土地开发仅限于商业、工业或住宅等用途。过于僵化的土地利用与分区可能会带来一系列问题,例如在美国的几个城市,“单户家庭分区制”阻碍了较小规模或更可持续的住宅空间的建设,推高了房价。通过采取更灵活的分区方法,鼓励更多的混合用途开发,城市可以有更多建设空间,同时可以更加公平地分配城市空间,保持理想的城市空间规模。比如在多伦多,自20世纪80年代中期以来一直采用混合用途分区和开发的方法。

— 打造本地生活圈。大范围推行城市社区“本地化”战略可以缩短居民从居住地到工作地以及其他重要生活设施的距离,有助于优化城市人口分布,缓解交通压力。比如悉尼的“30分钟生活圈”计划确保所有居民在半小时内通过步行、骑单车或乘坐公共交通工具到达三个中心城区的其中一个。俄勒冈州波特兰市推出了“20分钟社区生活圈”计划。城市领导者还应注意到,最近越来越多的人选择骑单车和步行等城市长期鼓励的出行方式,要积极利用这些势头,鼓励人们使用更多替代出行方式,使城市出行更加便利且更可持续。为了实现这一目标,城市需要建立永久性的新交通网络,确保居民自行车道和步行道使用的普遍性,制定新的安全和安保规定,减少交通事故和伤害。但是并非所有的发展计划都可以有效地结合在一起,城市规划者需要加强与社区之间的互动,让当地居民参与城市规划,共同探索最适合自身居住环境的城市布局方案。

— 重建对公共交通的信任。重新平衡人口密度任重道远。当前,城市亟需推出经济补贴,让居民再次恢复到可自由出行的状态。要做到这一点,城市领导者必须重新建立居民对公共交通的信任,让居民放心使用。事实上,许多城市已经采取了行动,比如巴黎早已开始使用人工智能技术检查市民是否按规定佩戴口罩,纽约要求雇主给予员工灵活的上班时间,减少高峰时段的出行人数。接下来我们还会看到前沿的实时地图平台被广泛使用,为居民提供全面的出行信息,尽量减少等待时间,避开拥堵,同时为交通服务提供者和地方当局提供必要信息,帮助其对现有交通系统做出相应的改进,提高灵活性和韧性。应用程序Transit的开发就是为了满足这一需求,而且该应用已经推广到200个城市,其中配备非接触式支付系统的城市可以为该应用提供宝贵的数据输入。

— 加强城市公共绿地建设。新冠疫情爆发后的封闭管理使得人们越来越强烈地认识到户外活动对心理健康的重要性,因而绿地建设也成为城市规划的重点。丹麦奥胡斯大学的最新研究表明,儿童经常接触绿地可显著降低青春期和成年期患精神疾病的风险。然而,有证据表明,富裕人群居住地区有更多绿地,这又是一个亟待解决的不平等问题。

— 普及数字网络连接。要想在后疫情时代保持活力,城市必须投资数字基础设施,确保交通顺畅,不因收入和地理位置影响交通工具的使用,除此以外,没有第二条路可选。同时农村地区也要普及数字网络连接,缓解城市中心的压力。韩国首尔在互联网普及方面应该是做的最好的,99.2%的首尔居民上网速度比世界平均水平快四倍以上。然而,首尔的成果也不是一朝一夕取得的,它花费了数十年的时间长期致力于基础设施和研发投入。如果其他城市能够效仿,加强民众网络安全教育,就能为迎接未来的创新和机遇做好准备,更好地应对新的挑战。

— 提高城市韧性。2020年的重重危机给城市带来很大的不确定性,但可以肯定的新冠疫情绝对不会是城市面临的最后一场危机。在日益动荡的环境中,城市领导者必须未雨绸缪,做好应对各种潜在破坏因素的准备,并在规划和开发城市空间时充分考虑这些因素。这实质上意味着城市规划要优先考虑城市的适应性,赋予城市空间多元化的使用方式,确保必要情况下城市能被快速改造。比如在新冠疫情期间很多城市提出了创造性的、巧妙的对策。例如,鹿特丹的一位建筑师设计了一个适合搭建在任何广场上的微型市场,居民可以在本地安全的距离内完成购物。但是,如果能在城市规划时提前考虑灵活性等城市特色,比如公园、体育场馆,甚至道路等,能帮助城市在需要的时候更快地采取行动,从长远来看,可以使城市更具韧性。

城市未来何去何从?

面对当前危机和未来新兴需求,全球城市需要做出重大调整,增加城市适应性。毫无疑问,长期以来城市赖以创造价值的根基已经被摧毁,城市之间的许多联系好像随时会崩塌。此外,城市分配空间的方式也亟需重新审视。现在我们已经掌握了应对新环境的工具,而且受新冠疫情的影响,人们也更愿意接受创新的做事方式。但是,抓住这一机会并不容易,也不能一蹴而就。然而,即使不容易做到,我们还是要相信,城市不断适应和发展的趋势不会改变,它们有潜力变得更加强大。本报告中的建议旨在帮助城市领导者明确全球城市的当前面貌,采取必要行动,制定城市发展的下一步目标。全球各大城市会如何应对挑战,明年的全球城市指数报告又会带来哪些惊喜,让我们拭目以待吧!

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