互联网信息巨头如何干预政治?

来源:How to save democracy from technology——Ending big tech’s information monopoly, Foreign Affairs,2021.1/2

作者:Francis Fukuyama, Barak Richman, Ashish Goel

翻译:吴翠婷

编辑:张玮杰

注:《外交事务》(Foreign Affairs)由美国著名的智库美国外交关系协会(CFR)主办,为美国国际事务及外交政策研究领域最权威、影响力最大的学术杂志之一。杂志于1922年开始出版。1947年7月,冷战之父乔治·凯南针对苏联的“遏制战略”就首发于此。

本文作者弗朗西斯·福山(FRANCIS FUKUYAMA)是斯坦福大学弗里曼·斯波格利国际问题研究所(Freeman Spogli Institute for International Studies)高级研究员;巴拉克·里奇曼是杜克大学法学院凯瑟琳·t·巴特利特法律教授和企业管理教授;阿希什·戈尔(ASHISH GOEL)是斯坦福大学管理科学与工程教授。他们都是斯坦福大学民主和互联网项目平台规模工作组的成员。

在美国经济正在发生的许多变化中,最突出的莫过于巨大的互联网平台的增长。亚马逊、苹果、脸书、谷歌和推特在新冠病毒大流行之前就已经强大。而在疫情期间,由于日常生活的很大一部分都转移到了网上,它们的影响力变得更加强大。

这些占主导地位的公司的技术固然方便,但它们的出现值得人们警惕——不仅因为它们拥有极大的经济实力,还因为它们对政治交流拥有极大的控制权。这些庞然大物现在主导着信息的传播和政治动员的协调。这对一个运转良好的民主国家构成了特殊的威胁。

尽管欧盟一直在试图对这些平台实施反垄断法,但美国对此的反应要温和得多。不过,这种情况已开始发生变化。过去两年里,联邦贸易委员会和一个由州总检察长组成的联盟对这些平台可能滥用垄断权力的行为展开了调查。去年10月,美国司法部对谷歌提起了反垄断诉讼。如今,批评大型科技公司的既有担心被国内外极端分子操纵的民主党人,也有认为大型平台对保守派存有偏见的共和党人。与此同时,在一小群有影响力的法律学者的领导下,一场不断壮大的知识分子运动正在寻求重新解释反垄断法,以对抗这些平台的主导地位。

尽管人们对大型科技公司对民主构成的威胁已形成一定共识,但对于如何应对,却鲜少有一致意见。一些人认为政府需要拆分脸书和谷歌。其他人则呼吁采取更严格的监管措施,限制这些公司对数据的使用。由于没有明确的前进道路,许多批评人士默认向平台施压,要求它们进行自我监管,鼓励它们删除危险内容,并更好地管理网站上的内容。但很少有人意识到,这些平台带来的政治危害比经济危害更严重。更少有人考虑过这个切实可行的办法,即取消平台作为内容把关者的角色。这种方法需要邀请一组新的具有竞争力的中间公司,使用户能够选择如何向他们提供信息。而且,这可能比不切实际地将这些公司分拆更有效。

平台的权力

伴随着自由市场经济学家和法律学者的兴起,当代美国反垄断法肇始于20世纪70年代。上世纪70年代中期担任副检察长的罗伯特•博克以杰出学者的身份崭露头角,他主张反垄断法应该有且只有一个目标,即使消费者福利的最大化。他认为,一些公司之所以发展得如此之大,是因为它们比竞争对手效率更高,因此,任何试图拆解这些公司的尝试,都只是对它们成功的惩罚。这一阵营的学者受到了由诺贝尔奖得主米尔顿·弗里德曼和乔治·斯蒂格勒领导的所谓芝加哥经济学派的放任政策的启发。该学派对经济监管持怀疑态度。芝加哥学派认为,如果反垄断法的结构是为了使经济福利最大化,那么它就应该受到高度限制。无论以任何标准衡量,这一思想流派都是惊人的成功。它影响了几代法官和律师,并主宰了最高法院。里根政府的司法部采纳并编纂了芝加哥学派的许多原则,自那以后,美国的反垄断政策基本上就采取较为宽松的做法。

在芝加哥学派占据主导地位几十年后,经济学家们终于有足够的机会来评估这种方法的效果。他们发现,美国经济稳步增长,并更加集中,尤其在航空、制药、医院、媒体等领域,当然,还有科技公司。而消费者则深受影响。许多人,比如托马斯·菲利蓬,明确地将美国与欧洲相比较高的物价归因于反垄断执法不力。

现在,一个正在成长的“后芝加哥学派”主张反垄断法应该更有力地执行。他们认为,反垄断执法是必要的,因为不受监管的市场无法阻止反竞争垄断的兴起和巩固。芝加哥学派反托拉斯方法的缺陷也导致了反托拉斯的“新布兰代斯学派”。这群法律学者认为,美国早期的联邦反托拉斯法《谢尔曼法》不仅旨在保护经济价值,还旨在保护政治价值,比如言论自由和经济平等。由于数字平台既能发挥经济力量,又能控制通信瓶颈,这些公司自然而然成为了这一阵营的目标。

大型科技对一个运转良好的民主国家构成了特殊的威胁。

的确,数字市场表现出的某些特征与传统市场大不相同。首先,这个领域的硬币是数据。一旦像亚马逊或谷歌这样的公司积累了数亿用户的数据,它就可以进入全新的市场,击败缺乏类似知识的老牌公司。另一方面,这些公司从所谓的网络效应中获益良多。网络规模越大,对用户就越有用,这就形成了一个积极的反馈循环,引导一家公司主宰市场。与传统公司不同,数字领域的公司不竞争市场份额;他们为市场本身而竞争。先行者可以巩固自己的地位,让进一步的竞争变得不可能。它们可以吞并潜在的竞争对手,就像脸书收购Instagram和WhatsApp那样。

互联网信息巨头如何干预政治?

但对于这些大型科技公司是否降低了消费者福利的问题,目前还没有定论。他们提供大量的数字产品,如搜索、电子邮件和社交网络帐户,消费者似乎非常重视这些产品,即使他们付出了代价,放弃自己的隐私,允许广告商瞄准他们。此外,几乎所有这些平台被指控实施的数据滥用行为都可以被辩护为提高经济效率。例如,亚马逊几乎击垮了家庭零售商店,不仅摧毁了主要街道,也摧毁了大型零售商。但与此同时,该公司也提供了令许多消费者觉得无价的服务。(想象一下,如果在大流行期间,人们不得不依靠面对面的零售,那会是什么样子。)至于对大平台收购初创公司以避免竞争的指控,很难说清一个年轻的公司如果保持独立是否就会成为下一个苹果或谷歌,还是会因为缺乏资本和新股东的管理经验注入而失败。尽管如果Instagram保持独立,确实有成为下一个Facebook的可能性,会给消费者带来更多的好处,但如果Instagram完全失败了,他们的情况可能会更糟。

控制大型科技公司的经济理由是复杂的。但还有一个更有说服力的政治理由。互联网平台造成的政治危害远比它们造成的经济损失更令人担忧。它们真正的危险不是它们扭曲了市场;而是他们威胁到民主。

信息的垄断

自2016年以来,美国人已经意识到科技公司塑造信息的力量。这些平台允许骗子兜售假新闻,允许极端分子兜售阴谋论。他们创造了“过滤气泡”,在这种环境中,由于他们使用了算法,用户只能接触到强化他们固有思维的信息。它们可以放大或掩盖某些特定的声音,从而对民主政治辩论产生令人不安的影响。人们最担心的是,这些政纲积聚了如此大的权力,以至于它们可以有意或无意地左右选举。

针对这些担忧,批评人士要求这些平台对其播出的内容承担更大的责任。他们呼吁推特压制或核实唐纳德·特朗普总统误导性的推文。他们痛斥脸书声称不会缓和政治内容。许多人希望看到互联网平台像媒体公司一样运作,策划其政治内容,并让政府官员负起责任。

但是,对大型平台施加压力,要求它们执行这一功能,并希望它们在实现这一功能时顾及公众利益,这并不能成为长期的解决方案。这种方法回避了大平台拥有的潜在力量的问题,任何真正的解决方案都必须限制这种力量。如今,抱怨互联网平台政治偏见的主要是保守派。他们有理由认为,现今运营平台的人——亚马逊的杰夫·贝佐斯,脸书的马克·扎克伯格,谷歌的桑达尔·皮查伊和推特的杰克·多尔西——倾向于社会进步,尽管他们主要是受商业利益驱使。

互联网平台的真正危险不是它们扭曲了市场;而是他们威胁到民主。

从长远来看,这一假设可能站不住脚。假设其中一个巨头被一个保守的亿万富翁接管了。鲁珀特•默多克对福克斯新闻和《华尔街日报》的控制已经赋予了他深远的政治影响力,但至少这种控制的影响较为易见:当你在阅读《华尔街日报》的社论或观看福克斯新闻时,你就会明白这一点。但如果默多克控制了脸书或谷歌,他可以巧妙地改变排名或搜索算法,以影响用户看到和阅读的内容,潜在地在用户不知情或不同意的情况下影响他们的政治观点。这些平台的主导地位使得它们的影响力难以逃脱。如果你是一个自由主义者,你可以看MSNBC而不是Fox;在默多克控制的脸书上,如果你想与朋友分享新闻故事或协调政治活动,你可能没有类似的选择。

互联网信息巨头如何干预政治?

此外,这些平台——尤其是亚马逊、脸书和谷歌——拥有以前的垄断者从未拥有的个人生活信息。他们知道谁是人们的朋友和家人,知道人们的收入和财产,以及他们生活中许多最私密的细节。如果一个有腐败意图的平台的执行人员利用令人尴尬的信息迫使政府官员采取行动呢?或者,想象一下私人信息的滥用与政府的权力相结合——比如,脸书与政治化的司法部合作。

数字平台集中的经济和政治权力就像放在桌子上的一件上膛的武器。此时,坐在桌子另一边的人很可能不会拿起枪扣动扳机。然而,对美国民主来说,问题是把枪留在那里是否安全。因为可能会有另一个怀有更坏意图的人来把枪拿走。任何自由民主制度都不会满足于基于对个人良好意愿的假设而将集中的政治权力委托给个人。这就是为什么美国对权力施加制衡。

恐难奏效的解决方案

检验这种权力最明显的方法就是政府监管。欧洲也采取了这种做法,比如德国通过了一项法律,将传播假新闻定为犯罪。尽管在一些高度社会共识的民主国家,监管仍有可能实现,但在美国这样两极分化的国家,监管不太可能奏效。在广播电视的鼎盛时期,联邦通信委员会的公平原则要求网络对政治问题保持“平衡”的报道。共和党人无情地抨击这一原则,声称网络对保守派有偏见,联邦通信委员会在1987年废除了这一原则。想象一下,今天,一位公共监管者正试图决定是否屏蔽总统的推文。无论最终的决定是什么,都会引起巨大的争议。

另一个检验互联网平台力量的方法是促进更大的竞争。如果有多种多样的平台,没有一个会像今天的脸书和谷歌那样占据主导地位。然而,问题是,无论是美国还是欧盟都不可能像拆分标准石油和AT&T那样拆分Facebook或谷歌。今天的科技公司会强烈抵制这样的尝试,即使它们最终失败了,拆分它们的过程也需要数年,甚至几十年才能完成。或许更重要的是,例如,拆分脸书是否能解决根本问题还不清楚。很有可能,由这种分手而创建的“婴儿脸书”将很快成长起来,取代父母的位置。就连AT&T在上世纪80年代被分拆后也重新获得了霸主地位。社交媒体快速的可扩展性会使这种情况发生得更快。

鉴于分拆前景黯淡,许多观察人士已转向“数据便携性”,以引入平台市场的竞争。就像政府要求电话公司允许用户在更换网络时携带自己的电话号码一样,它也可以规定用户有权将自己交出的数据从一个平台转移到另一个平台。2018年生效的强大的欧盟隐私法《一般数据保护条例》(GDPR)就采用了这种方式,强制采用一种标准的、机器可读的格式来传输个人数据。然而,数据的可移植性面临着许多障碍。其中最主要的是移动多种数据的困难。虽然传输一些基本数据(如姓名、地址、信用卡信息和电子邮件地址)很容易,但要传输用户的所有元数据就困难得多了。元数据包括喜欢、点击、订单、搜索等等。这些类型的数据在定向广告中最具价值。不仅这些信息的所有权不明确,信息本身也是异质的,带有原平台数据特征。例如,过去谷歌的搜索记录如何被转移到一个新的类似脸书的平台上?

限制平台权力的另一种方法依赖于隐私法。在这种方式下,监管机构将限制科技公司利用一个行业产生的消费者数据来提升其在另一个行业的表现,从而既保护隐私又保护竞争。例如,GDPR要求消费者数据仅用于最初获取该信息的目的,除非消费者另行给予明确许可。这些规则旨在解决平台力量的一个最强大来源:一个平台拥有的数据越多,就越容易产生更多的收入,甚至更多的数据。

但依赖隐私法来阻止大型平台进入新市场,也会带来自身的问题。就数据可移植性而言,目前还不清楚像GDPR这样的规则是否只适用于消费者自愿提供给平台的数据,还是也适用于元数据。而且,即使成功,隐私保护措施可能只能减少针对单个个人的新闻个性化问题,而难以解决编辑权力集中的问题。更广泛地而言,这样的法律关上了马厩的大门,但马早已离厩甚远。这些科技巨头已经积累了大量的客户数据。司法部的新诉讼表明,谷歌的商业模式依赖于收集其不同产品——邮件、谷歌浏览器、谷歌地图和搜索引擎——生成的数据,这些产品结合起来就能显示出关于每个用户方方面面的信息。脸书还收集了大量用户数据,据称部分是通过在用户浏览其他网站时获取的。如果隐私法阻止新的竞争对手积累和使用类似的数据集,取得的效果很可能仅仅只是锁定这些先行者的优势。

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中间件解决方案

如果监管、拆分、数据便携性和隐私法都不到位,那么对集中式平台权力还能做什么?最有前途的解决方案之一很少受到关注:中间件。中间件通常被定义为基于现有平台的软件。它可以修改底层数据的表达,并添加到当前技术平台的服务中。中间件可以允许用户选择如何为他们策划和过滤信息。用户将选择中间件服务来决定政治内容的重要性和准确性,而平台将使用这些决定来规划用户所看到的内容。换句话说,拥有透明算法的新公司将得以介入,接管目前由算法不透明的主流技术平台占据的编辑门户功能。

最有前途的解决方案之一很少受到关注:中间件。

中间件产品可以通过各种方法提供。一种特别有效的方法是让用户通过技术平台(如苹果或推特)访问中间件。以用户新闻源上的新闻文章或政治人物的热门推文的推送为例。在苹果或推特的后台,中间件服务可以添加“误导”、“未经验证”和“缺乏上下文”等标签。当用户登录苹果和推特时,他们可以在新闻文章和推特上看到这些标签。一个更具干涉主义的中间件也可以影响某些feed的排名,例如亚马逊产品列表、脸书广告、谷歌搜索结果或YouTube视频推荐。例如,消费者可以选择中间件提供商来调整他们的亚马逊搜索结果,以优先考虑国产产品、环保产品或低价产品。中间件甚至可以阻止用户查看某些内容,或者完全阻止特定的信息源或制造商。

每个中间件提供者在其产品和技术特性方面都必须是透明的,以便用户能够做出知情的选择。中间件的提供者将包括寻求改进feed的公司和寻求提升公民价值观的非营利组织。新闻学院可能会提供支持高级报道、压制未经证实的报道的中间件,或者县的学校董事会可能会提供优先考虑本地问题的中间件。通过调解用户和平台之间的关系,中间件可以迎合个人消费者的偏好,同时对占主导地位的参与者的单边行动提供显著的抵制。

许多细节问题还有待解决。第一个问题是,有多少管理权力可以转移给新公司。在极端情况下,中间件提供者可以将底层平台提供的信息完全转换给用户,而平台只不过是一个中立渠道。在这个模型下,中间件将单独决定亚马逊或谷歌搜索的内容和优先级,而这些平台仅仅提供对其服务器的访问。在另一种极端情况下,平台可以继续完全用它自己的算法来管理和排列内容,而中间件只能作为一个补充过滤器。在这种模式下,如脸书和推特等的界面将在很大程度上保持不变。中间件将只对内容进行事实检查或标记,而不为内容分配重要性或提供更多的优化建议。

最好的方法可能介于两者之间。让中间件公司拥有过多的权力可能意味着底层技术平台将失去与消费者的直接连接。随着商业模式遭到破坏,科技公司将进行反击。另一方面,如果对中间件公司控制太少,将无法抑制平台管理和传播内容的能力。但无论这条界限究竟划在哪里,政府的干预都是必要的。国会可能会通过一项法律,要求平台使用开放和统一的应用程序编程接口(api),这将允许中间件公司与不同的技术平台无缝合作。国会也必须谨慎地管理中间件提供者自己,以便他们达到可靠、透明和一致性的明确的最低标准。

第二个问题涉及寻找一种商业模式,以激励具有竞争力的新公司涌现。最合理的方法是让主流平台和中间件的第三方提供商达成收入共享协议。当有人进行谷歌搜索或访问脸书页面时,来自该访问的广告收入将在平台和中间件提供商之间共享。这些协议可能必须由政府监管,因为主流平台不应分享广过多广告收入,即使他们愿意承担更多过滤广告的成本。

另一个需要解决的细节使用怎样的技术框架以鼓励中间件产品涌现出更多的多样性。该框架必须足够简单,以吸引尽可能多的进入者,但也必须足够复杂,以适合大型平台之上,每个平台都有自己独特的架构。此外,它必须允许中间件来评估至少三种不同的内容:广泛访问公开内容(如新闻、新闻发布和推文从公众人物),用户生成内容(比如YouTube视频从个人和公共微博),和私人内容(比如WhatsApp消息和Facebook帖子)。

对中间件方案持怀疑态度者可能会争辩说中间件方法会分裂互联网并强化过滤泡沫。尽管大学可能会要求他们的学生使用中间件产品来引导他们找到可靠的信息来源,但有阴谋思想的团体可能会做相反的事情。量身定制的算法可能只会进一步分裂美国的政体,鼓励人们去寻找回应自己观点的声音、确认自己信仰的消息来源,以及放大自己恐惧的政治领导人。

也许部分问题可以通过设立规则要求中间件满足最低标准来解决。但同样重要的是,我们应该注意到,这种分裂已经发生,而且在技术上很可能无法阻止它在未来继续发生。想想“匿名者Q”的追随者们所走的道路吧。“匿名者Q”是一种精心设计的极右翼阴谋论,假设存在一个全球性的恋童癖阴谋集团。在其内容受到脸书和推特的限制后,“匿名者Q”的支持者放弃了这些大平台,并迁移到一个更宽容的留言板4chan。当4chan的审核团队开始对煽动性的评论进行处理时,“匿名者Q”的追随者转向了一个新的平台8chan(现在叫做8kun)。这些阴谋论者仍然可以通过普通的电子邮件或加密的渠道(如Signal、Telegram和WhatsApp)彼此沟通。这样的言论,无论多么有问题,都受到第一修正案的保护。

更重要的是,极端主义组织对民主的危害主要是在他们由互联网的边缘进入主流的时候。当他们的声音被媒体听到或被一个平台放大时,就会发生这种情况。与8chan不同的是,一个占主导地位的平台可以在人们不知情的情况下,违背他们的意愿,影响广大民众。更广泛地说,即使中间件鼓励分裂,与集中的平台能力所带来的危险相比,这种危险就相形见绌了。对民主最大的长期威胁不是意见的分裂,而是大型科技公司掌握的不负责任的权力。

回馈控制

公众应该对占主导地位的互联网平台的增长和力量感到警惕,政策制定者转向反垄断法作为补救措施是有充分理由的。但这只是对私人经济和政治权力集中问题的几种可能反应之一。

现在,美国和欧洲的政府都在对大型科技平台发起反垄断行动,由此引发的诉讼可能会持续数年之久。但这种方式未必是应对政纲力量对民主构成的严重政治威胁的最佳方式。第一修正案设想了一个由竞争而不是监管来保护公众言论的思想市场。然而,在一个大型平台放大、压制和瞄准政治信息的世界里,这个市场崩溃了。

中间件可以解决这个问题。它可以将这种权力从技术平台手中夺走,但不是交给一个单一的政府监管机构,而是交给一个新的有竞争力的公司集团,这些公司将允许用户定制他们的在线体验。这种做法不会阻止仇恨言论或阴谋论的传播,但会以一种更符合第一修正案初衷的方式限制它们的范围。如今,这些平台提供的内容是由人工智能程序生成的模糊算法决定的。有了中间件,平台用户将得到控制。他们——而不是一些看不见的人工智能程序——将决定他们看到了什么。

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